近年，因国内城市商业银行的快速扩张性发展，其规模不断增大且多数跨区经营，在这种强烈的扩张意愿驱使下，城市商业银行的信贷投放持续超过贷款安排，已使其成为信贷调控的重点。据有关资料统计，到2013年12月末，国内有90%以上的城市商业银行超出“合意贷款安排”，直接影响到货币信贷调控政策的有效实施和地方金融机构的健康发展。为深入剖析城商行的“超贷”问题，不断强化信贷调控政策的针对性、准确性和时效性，人行北京市分行对辽宁辖内的所有城商行近3年来的信贷情况进行了认真摸底检查，并深刻分析了原因，提出了对策建议。
超出“合意贷款安排”的原因分析
城商行超出“合意贷款安排”，既有地方政府施加的影响，也有政策不足的原因，更是城商行内部经营与强烈扩张的结果所致。
（一）地方政府的影响
一是通过控股和组织人事任命施加影响。地方财政是城商行的主要股东和实际控制人。同时，城商行董事长、行长等主要高管都由所在城市的党组织任免，这就决定了城商行的人权、财权都控制在当地党委和政府，难免当地政府的许多市政项目要依赖城商行的信贷投放。
二是设置信贷考核指标和直接指派项目。对于城商行，省市两级政府一般都有对当地信贷投放指标的任务考核，有时直接要求城商行支持政府的具体项目。如省内某城商行在超贷的情况下，经不住市政府的干预只好向政府支持的“世博园”项目投放信贷资金10.7亿元。
三是以支持地区经济发展为由进行干预。调查中发现，由于国有商业银行、股份制商业银行等大型银行分支机构话语权大，资金配置更加多元，受地方政府干预程度低。由此，给城商行带来“转嫁效应”，金融支持地方经济压力就转嫁到了地方法人金融机构身上，也为地方政府对城商行施加影响提供了理由和借口。2013年，辽宁省全国性大型银行机构本外币各项贷款新增1453亿元，同比少增164亿元，新增量仅占全部金融机构新增贷款的43.2%，低于全部贷款增速2个百分点。
（二）政策制度上的缺陷
一是货币政策管理与银行机构设置的匹配性不够。由于每年确定货币政策取向和合意贷款安排之后，并没有相应提出金融机构设立计划来会商银监会，银监会新设机构也不考虑货币政策取向和对执行货币政策的冲击，主要考虑风险可控性等监管指标。当监管部门批准城商行设立分支机构后，这些新增的分支机构就会加紧进行贷款投放。同时，银监会对城商行向发达地区扩张机构也缺乏合理限制，这些新设异地分支机构运营成本高，不得不依赖大项目和中长期贷款，由此埋下超安排的“种子”。如某城商行设立北京分行后，2013年新增贷款中，北京地区新增贷款占11.45%，同比增加58.9%；某城商行设立北京市分行后，北京市地区贷款余额比重由2011年的14.5%快速上升至2013年末的17.2%。
二是合意贷款安排对跨区分支机构的特殊安排不够。目前，差别准备金动态调整制度和合意贷款的相关测算要求对于跨区、跨省经营城商行的特殊考虑不足。
（三）自身经营创新不足
一是盈利模式“僵化”。近年看，城商行以“贷款扩张”为核心战略。考核体制普遍将利润、贷款、存款等作为分支机构与负责人考核的核心指标。信贷审批体制“抓大推小”。截至2013年末，15家城商行十大项目贷款集中度平均水平为10.37%，个别银行达到16.69%。由于贷款扩张需要存款匹配，有的城商行甚至不计成本“揽存”，如某城商行一方面积极揽存，另一方面个人业务亏损年年加剧，2011年亏损3.96亿元，2012年亏损14.8亿元。
二是经营创新“弱化”。由于近年盈利较好，创新意愿弱化，加上创新牌照少，创新能力不足，城商行新型业务发展远远不够，主要依赖利息收入。以省内排名第三、惯性超出的城商行为例，近三年利息收入平均占比仍高达97.70%。面对竞争加剧、利差减小、不良贷款增加等压力和发展做大的诉求，城商行不得不以“贷款扩张”为救命稻草，试图“以量补差”。
三是发展诉求“强化”。由于规模较小，每家城商行都希望做大做强。目前中国缺少的不是大银行和全国性银行，恰恰是扎实服务当地的中小银行，但出于盈利等因素考虑，城商行自身就有做大做强意愿。
基层央行落实“合意贷款安排”面临的困难
（一）经济金融形势不利于压缩信贷投放
2013年以来，经济增速和银行利润增速下滑，不良贷款上升。在这种形势下：一是已投放贷款若强行压缩收回，可能引发风险。特别是，部分贷款的还款来源存在相互借资，一旦压缩，容易使资金链断裂。如检查中发现，某城商行贷款的3家企业互为贷款还款来源和受托支付单位，且资金用途均为借新还旧。二是地方政府沿用旧有考核体制。指标分解到市，即使全省预计投放符合省政府要求，投放偏少市也会给当地城商行增加压力。三是个别城商行为稀释指标，有意增加信贷投放。截至2013年末，辽宁省城商行不良贷款余额54.47亿元，比年初增加13.58亿元。某家银行不良贷款率比年初上升1.02个百分点，其超出贷款安排4.7亿元。
